总体来看,国内外治理内卷式竞争的做法,涵盖了从供给端到需求端的系统性框架,供给端做法包括引导淘汰落后产能、加强竞争治理、通过产业政策引导产业创新升级、对外转移产能,需求端做法包括拉动内需和战略性拓展外需,其余配套措施还包括优化企业退出机制、安置破产失业人员等。
兼并重组通过行业结构调整,提高行业集中度,达到减少供给数量、提高供给质量的目的。
如日本政府通过窗口指导和税制优惠积极鼓励钢铁企业兼并重组。上世纪90年代初,日本钢铁行业由六大钢铁公司主导(新日铁、川崎制铁、住友金属、日本钢管、神户制钢、日新制钢),伴随泡沫经济破灭冲击实体经济发展,日本钢铁产业面临巨大冲击,产能利用率开启回落趋势。日本政府积极鼓励钢铁企业兼并重组,化解产能过剩,至2011年,六大钢铁公司变为三家主要公司——新日铁、住友金属和JFE钢铁,三家合计粗钢产量占日本粗钢总产量的比重为71.6%。2012年,新日铁和住友金属合并组成了新日铁住金,成为日本最大、世界第二大钢铁公司。到2014年,新日铁住金和JFE钢铁粗钢产量所占比重提升至80.7%。此外,2013年日本通过《产业竞争力强化法案》,该法案中包含了促进企业重组的税制优惠政策。
如美国通过政府养老金担保协助完成钢铁企业并购。上世纪90年代到21世纪初,美国钢铁工业也面临产能过剩问题,市场机制主导的兼并重组受被兼并企业职工养老金等问题的制约,进展困难。为此,美国政府通过政府出资成立的养老救济担保公司(PBGC)对美国钢铁行业的兼并重组发挥了及其重要的作用。2003年美国钢铁公司收购濒临破产的国家钢铁公司,就是在PBGC承诺接管国家钢铁公司养老基金的条件下得以顺利完成。
如中国促进企业重组和产能出清。在上世纪九十年代到本世纪初,中国启动了国有企业的市场化整合与退出机制。1997年,党的十五大报告首次提出党的十五大提出要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来,抓大放小,对国有企业实施战略性改组,“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,形成企业优胜劣汰的竞争机制”。此后,如在钢铁领域先后完成了宝钢与上钢及梅山、武钢与鄂钢、宝钢与八一钢铁、宝钢与武钢整合等一批重组项目,2016年成立的中国宝武钢铁集团成为全世界顶级规模的钢铁联合企业之一。
如欧盟2001年发布“大燃烧工厂指令”(Large Combustion Plant Directive),至2015年前需关闭不符合SO₂/NOₓ排放限值标准的大型燃煤厂,欧盟有17成员国超过205家工厂因此退役,其中英国退出13加工厂合计产能34.3GW,占英国总容量的15%。
英国2008年发布的《气候平均状态随时间的变化法》,设定2050年温室气体减排目标(较1990年减排80%),并推出五年为周期的法定碳排放预算,倒逼能源企业改造淘汰高碳资产,也催化了2015年以前英国持续关闭高污染电厂,实现煤电去化。
日本政府在1965年制定了《新建石油化学工业中心企业标准》,依此规范新进入石油化学工业行业的最低标准,从该行业的设备技术和资金等准入方面严格把关,还设置了设备注册制,规定现有设备的数量和限定生产的产品,非注册设备禁止在生产中投入使用。
美国政府从80年代开始通过立法手段强制实施能效标识制度,并且规定政府采购一定要按照符合能效标准的产品。
中国对落后装备的政策认定也逐步从严,标准随之提高,以炼铁、炼钢装备为例,2005年《钢铁产业高质量发展政策》规定钢铁行业淘汰容积300立方米及以下高炉、公称容量20吨及以下转炉和电炉,2011年《产业体系调整指导目录》则规定落后装备为400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉。2005-2015年我国累计淘汰炼铁产能2.47亿吨,累计淘汰炼钢产能1.72亿吨。
日本对废弃过剩设备实施优惠政策。为应对20世纪70-80年代日本传统产业都会存在的设备过剩问题(企业倾向于保留闲置设备等待竞争对手退出),日本政府采取了多管齐下的策略。首先通过指定结构性不景气行业类别,促使企业形成有必要进行设备处置的认识。其次为推动产能废弃,在1999年10月实施了《产业活力再生特别措施法》,对主动废弃超过总资产5%的过剩设备并经审核的企业,提供税收优惠选择。企业可选择在未来5-7年内分期抵扣设备损失费,或申请返还前一年度缴纳的部分法人税。此外,政府还专门在内阁府下设产业再生机构,以加速产业体系调整并解决“僵尸企业”问题。
回购指政府或企业通过收购过剩行业的设备、基础设施或整家企业,使其永久退出生产领域以实现产能压缩。其实施路径最重要的包含三类模式:
第一类:政府直接出资进行资产回收。美国、英国和澳大利亚都曾经在渔业产能过剩、自然资源不能持续的情况下由政府直接出资回购过剩渔船。如美国国会2003年设立“美国太平洋近海渔业回购计划”,斥资4600万美元用于回购91艘渔船和239个捕捞许可证,以化解行业过剩问题。
第二类:半官方组织运作,由行业组织或者非政府组织实施回购,政府提供部分补贴或者优惠贷款。日本在渔业产能过剩时曾通过国家提供资金,由行业协会来实施回购降低造船能力。
第三类:由行业内某些企业设立基金实施回购。冰岛、爱尔兰、苏格兰和挪威的渔业都曾经采取过这种方式,企业家自行设立基金在渔业领域进行回购,目的是保护野生资源可持续发展从而维护行业长远利益。
回购实施前,通常会有相关的退出计划,通常由各国行业主管部门在和行业协会的密切沟通基础上制定,主要测算为化解产能过剩所需要收购的标的规模、资金规模、实施主体及回购后的企业或设施的解决方法等。
如澳大利亚在进行船业设备回购时,就附加实施了与回购相关的配套措施,包括为上岸渔民提供商业建议协助以及新创业资金补贴或者优惠贷款,为渔业企业来提供人员安置资金,为其顺利解决职工赔偿等问题提供帮助。
如日本,通过行政指令与行业自律机制进行限产稳价,同时扶持产业调整。为规避价格战,日本政府先通过行政劝告,限制钢铁生产。如1975年,两次限制钢材企业的月生产基准,1976年又缩短和限制下游造船企业的开工时间。同时,日本政府曾修订《禁止垄断法》允许设立“合理化卡特尔”、“萧条卡特尔”,于是从1975年开始,电炉钢材细分产业市场占有率为60%的53家日本企业多次成立小型棒钢“萧条卡特尔”,形成行业自律机制,通过协议限制产量、维持价格。
此后,为扶持产业调整,日本通产省1978年、1983年先后出台了《特定萧条产业安定临时措施法》和《产业体系改善临时措施法》,对造船、化工、电炉等产能过剩严重行业实施专项帮扶,包括协调行业共同去产能、支持企业拆除老旧设备、提供裁员金融支持(如信用担保等)和鼓励产业多元化业务,这些措施起初带有“政企合资卡特尔”性质,但总体符合当时积极性产业调整政策模式,即仅当不救助会造成不可接受的社会成本时出手,同时注重不保护低效产能,并加强对失业工人的再培训和转岗扶持。
如上世纪90年代美国取消针对钢铁行业的政府补贴,以求加速亏损企业在市场之间的竞争中被淘汰,存活的优质企业通过兼并重组增强竞争力、提高生产效率。如欧盟在《芯片法案》中规定,成员国对半导体产业的任何资金支持都一定要经过欧盟委员会审批,且仅限用于首次建设的创新型厂房,需在欧盟范围内尚未存在或承诺建设具有同等能力的工业规模设施,否则将被视为违禁“国家援助”,意味着在积极的产业政策中嵌入竞争法框架,以免低效产能被保护。
如美国钢铁产能利用率在上世纪80年代一下子就下降,时任里根政府推崇市场机制,在此背景下,对内,美国政府开始减少政府对社会活动的干预,希望企业依据市场的需求自由配置资源,放松了之前颁布的环境保护、技术安全、保健、保护消费者权益等方面的标准和规定;对外,美国政府开始降低外国投资者准入门槛,鼓励外国企业进入美国国内从事钢铁产业生产经营,试图通过市场之间的竞争手段化解产能过剩。
如日本限制自中韩进口部分低附加值产品。2017年日本根据其《关税法》针对来自韩、中等国的碳钢焊接管接头启动反倾销与反补贴调查,并在2018年3月开始实施为期五年的41.8-69.2%反倾销税。
如美国在上世纪90年代开始实施以“信息高速公路计划”为代表的国家信息基础设施建设,发展高技术产业和新兴起的产业,并利用新技术(如冶炼炉技术、泥尘循环利用技术、清洁煤技术等)对传统钢铁企业的生产经营做改造,提升了钢铁产业的整体技术水平。
到2008年,尽管美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重进一步下降至6.84%,但产能利用率已恢复到了81.47%。金融危机爆发后,美国粗钢产能利用率再度大幅回落,此时美国推出了以“再工业化”为核心的先进制造业发展计划,部署新兴起的产业发展,通过规划绿色、低碳、环保的新材料、新能源、下一代信息技术、生物医药等新兴起的产业约束和优化传统钢铁产业的发展。
如日本,20世纪80年代中期后,伴随《广场协议》签订,日元开启长期升值趋势,同时国内生产要素成本一直上升。为此,日本通过出口化解产能过剩的方略改为加速推进海外投资,利用发展中国家低劳动力成本承接本国相对低端制造业,国内环保标准等产业标准的提升对此也有促进作用。日本对外投资总额从1985年的122亿美元增加到1989年的675亿美元。
制造业的海外生产比率(即企业在海外产能销售额与总体销售额的比例)指标来看,从80年代初的3%提高到了90年代的8%,到21世纪初达到18%。从日本对外投资的行业来看,20世纪70年代初期大多分布在在化学、纺织和钢铁金属行业,分别占日本对外投资总额的6.3%、7.9%和6.8%;80年代的投资重点领域增加了电器机械行业,占比5%,纺织业则不再是投资重点;90年代的投资重点则转变为运输机械、电器机械和化学行业,占比7.6%、3.4%、和2.9%。
日本对外投资重点领域的变更能够准确的看出,在国内已发展成熟并慢慢的出现产能过剩现象的行业,通过向国外转移可以有效优化这些产业的升级。此外,日本设立了专门对外贸易投资服务机构,全方位帮企业“走出去”,如负责贸易投资服务的日本贸易振兴机构,解决贸易和投资风险的日本贸易保险,以及负责海外投融资的国际协力银行,均为政府授权或出资。
消费上,如日本,20世纪60年代,日本经济进入起飞阶段,国内需求已处于饱和状态,经济稳步的增长主要依赖出口,日本政府开始实施“国民收入倍增计划”,通过扩大内需化解产能过剩,引入“最低工资制”,加大社会保障制度建设。在计划实施10年内,日本的国民收入年化增长超过10%,民间消费占GDP比例达60%以上。
投资上,日本加大建筑投资拉动上游钢铁产品消费,1983-1989年间,日本建筑投资从27.5万亿日元增至46.4万亿日元,增速从-3.9%升至11%,参考学者估算,此阶段建筑投资带动10.3万亿日元的钢材料消费。此外,日本发展信息、通讯、机器人等高科技产业,从供应链角度提升对钢铁产品质量的要求,从而带动了钢铁企业的转变发展方式与经济转型。
如在制定《IT基本法》、《e-Japan》等法规政策的背景下,钢铁、机械、精密仪器产业生产总值在制造业生产总值中的比重分别从2001年的4.8%、10.9%、16.3%上升至2006年的6.5%、12.1%、16.6%,汽车用、造船用、航空用等超强度轻质防腐的高级钢材成为日本钢铁企业转型升级的方向。如美国,2008年金融危机爆发后的先进制造业发展计划,通过加大在公路、铁路、宽带网络等领域的基础设施建设提高对钢材的需求。
如美国“马歇尔计划”。20世纪40年代面临产能过剩问题,美国政府通过了《对外援助法案》,即“马歇尔计划”,美国开始通过该法案向以欧洲为主的国家输出过剩产能和物资,实现西欧战略意图和化解本国产能过剩的双赢,为之后欧洲对美贸易的物资采购方面打下了坚实的基础,整体积极的促进了美国的战后经济繁荣发展。1948-1952年,“马歇尔计划”对外援助金额达150亿美元,在推动被援助国家经济复苏的同时,刺激了美国工业生产和贸易发展,支撑了美元的国际地位。
如美国,因页岩油技术进步,其石油产量在2012-2014年大幅度上升,同期国际原油价格从高点大幅回落。而由于美国存在原油出口限制,企业没办法争夺国际市场占有率,美国油气开采产业呈现出明显的供给过剩局面,企业利润遭受严重冲击,破产数量在2015年激增,2013-2015年分别有15家、14家和67家石油企业申请破产。在这一背景下,奥巴马政府于2015年12月通过政府支出与税负法案,正式解除原油出口禁令,使得美国公司参与原油出口竞争,化解内部产能过剩问题。
如日本,在上世纪60年代就提出贸易立国,在化解过剩的同时促进经济发展,到了1976年,日本出口钢材折合粗钢3704万吨,占当年全国总产量的34.5%。上世纪70年代,日本还积极利用政府对外开发援助项目(ODA),以“对外开发援助”的名义,向外国政府和公司可以提供信用援助,并以把援助费用用于购买日本商品或服务为条件,进而带动日本电力机械、大型公用机械以及成套机械设备等向海外的大量输出,间接带动对外贸易的发展。
面对产能出清,便捷快速的市场退出机制有助于市场主体在较短时间内进行自我调整。
如美国建立了相对完善的企业破产程序,《破产法》第11章允许企业在破产保护期间以实现价值最大化为目的继续经营并重组债务。美国行业工会还通过成立信托,保障破产企业雇员的权益。如煤炭行业的工会组织——全美矿业工人联合会(简称UMWA),在大型煤炭企业破产重整案中,UMWA往往代表企业中加入UMWA的雇员以及退休雇员参与破产重整谈判,谈判结果一般是双方达成和解协议,UMWA成立一个信托负责为雇员、退休雇员及其家属提供医疗保险救济金,信托的资金则由重整后的债务人提供。
如日本通过立法开展破产就业援助,避免大规模失业造成社会不稳定。1978年,日本分别制定《特定萧条产业离职者临时措施法》和《特定萧条地区离职者临时措施法》,通过发放求职手册、提供停业补助、发布就业信息、提供培训、延长失业保险金缴纳时间等方式解决去产能过程中出现的再就业问题。
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